Seguramente a lo largo de los próximos meses seguirán corriendo ríos de tinta, escucharemos un sinfín de comentarios y veremos decenas de intervenciones, pantallazos o canutazos referidos a la financiación de nuestro estado autonómico. Quizá, como yo, no tengas una información ordenada al respecto y, por tanto, no dispongas de elementos de juicio suficientemente formados sobre una materia tan importante como es la financiación de varios de los servicios públicos más esenciales de nuestro país gestionados, de forma descentralizada, por nuestras comunidades autónomas. Resulta que, de uno de los temas más relevantes para la configuración de nuestra convivencia patria, no sabemos casi nada. 

Así planteado, mi idea consiste en abordar este tema desde un punto de vista analítico y que permita entender y comprender un sistema que es realmente complejo y opaco y que, manoseado por nuestros (más) audaces políticos, se torna en un arma arrojadiza en la que “acabamos por no entender absolutamente nada de nada”. En esta materia, nuestros políticos lo enlodan casi todo y explican más bien poco (¿será que todavía entienden menos que el común de los mortales o será que prefieren que la ciudadanía no comprenda el fondo del asunto?). Vamos a ello.

En España no existe un único sistema de financiación autonómico (SFA), sino dos muy diferentes: el llamado“sistema foral” o de “concierto”, que se aplica sólo en Euskadi y en Navarra, y el “sistema de régimen común”(regulado, en su actual configuración por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre), que se aplica en el resto del país. Eso sí, con ciertas peculiaridades en el caso de Canarias. Los dos sistemas siguen lógicas bien diferentes. El Estado mantiene el control directo sobre buena parte de los rendimientos tributarios generados en territoriocomún y utiliza estos recursos para financiar sus propias competencias y para complementar los ingresos de las comunidades autónomas no forales de menor renta. En las comunidades forales, por contra, son las haciendas territoriales las que recaudan la práctica totalidad de los tributos y después transfieren a la Hacienda central una cuota a fin de cubrir la parte que les corresponde pagar a dichas comunidades de los gastos comunes del Estado, incluyendo la nivelación interterritorial.

Las comunidades de régimen común

El sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común (en adelante, SFA-RC) tiene cuatro elementos básicos. El primero es un reparto de recursos y competencias tributarias entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las comunidades autónomas y su margen parasubir o bajar los impuestos que les han sido cedidos. El segundo es una fórmula de “necesidades de gasto”que describe cómo habrían de repartirse los recursos disponibles entre territorios para que todos ellospudieran financiar unos servicios públicos similares. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable denominada “población ajustada” que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el SFA-RC. Los dos últimos elementos son una serie de transferencias que fluyen horizontalmente (entre comunidades autónomas, CCAA) y verticalmente (de la Administración General del Estado (AGE) hacia las CC AA) cuyo principal objetivo es el de igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta para prestar los servicios de su competencia o, lo que viene a ser lo mismo, reducir las divergencias existentes entre la capacidad fiscal de cada territorio y sus necesidades de gasto.

El reparto de recursos y competencias tributarias

Se resume en el cuadro A el reparto de recursos y competencias tributarias entre los distintos niveles de la administración española y entre territorios. Con la excepción del Impuesto sobre Sociedades, que corresponde al Estado en su integridad, los rendimientos de los grandes tributos (IRPF, IVA  e Impuestos Especiales) se reparten aproximadamente a partes iguales entre las CC AA y la AGE, mientras que las primeras tienen cedidos totalmenteuna serie de  impuestos menores entre los que se incluyen el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), Sucesiones y Donaciones (ISD), Electricidad y Matriculación. La recaudación de los tributos cedidos se reparte entre territorios de acuerdo con la residencia del contribuyente (con algunas peculiaridades en el caso del ISD) o la localización geográfica del hecho imponible. Las CC AA pueden fijar la escala de gravamen y las deducciones de los impuestos cedidos totalmente (con la excepción del que grava el consumo eléctrico) y las del tramo autonómico del IRPF, pero carecen de competencia normativa sobre los principales impuestos indirectos en los que, por exigencia de la Unión Europea, no puede haber diferencias de tipos de gravamen entre regiones. Los gobiernos autonómicos recaudan directamente sólo algunos de los impuestos cedidos totalmente, mientras que la Agencia Tributaria estatal se ocupa de la gestión del resto de las figuras impositivas que conforman el sistema fiscal español, aplicando en su caso la normativa que fijan las autonomías y transfiriendo después a éstas la parte que les corresponde de la recaudación.

Una distinción importante es la que existe entre la “recaudación real” y la “recaudación normativa” o teórica de los tributos cedidos a las CC AA. Esta última magnitud intenta aproximar, con mayor o menor fortuna, lo que cada comunidad habría recaudado si todas ellas aplicasen las mismas escalas impositivas y fuesen igualmenteeficientes en la gestión de los tributos que recaudan directamente. La magnitud relevante, a efectos de los cálculos que exige el SFA-RC, es la recaudación normativa. Esto es, las aportaciones de las CCAA a losmecanismos de nivelación horizontal y las transferencias estatales que éstas perciben dependen de sus ingresostributarios teóricos, pero no de sus ingresos reales. De esta forma, se asegura que aquellas CC AA que decidan incrementar la presión fiscal sobre sus ciudadanos o mejoren su eficiencia en la gestión de los tributos que recaudan directamente se quedarán con todos los ingresos adicionales obtenidos por esta vía, mientras que aquellas que decidan rebajar tipos impositivos o gestionen de forma ineficiente sus tributos soportarán los costes íntegros de sus actuaciones, sin que el sistema de financiación compense en modo alguno su pérdida de ingresos.

Las necesidades de gasto y la población ajustada

Otro elemento importante del SFA-RC es la fórmula de “necesidades de gasto” que nos da una estimación de la financiación que debería recibir cada comunidad si queremos que todas ellas presten servicios similares. Elsistema intenta ofrecer una pauta de reparto que aseguraría que las necesidades de todas las comunidades quedasen cubiertas aproximadamente en la misma proporción. La función de los distintos mecanismos de nivelación incluidos en el sistema es la de reducir las diferencias de recursos por “unidad de necesidad” que se observan en primera instancia entre territorios ricos y pobres.

Las necesidades de gasto se calculan utilizando una fórmula (relativamente sencilla, pero no exenta de una importante controversia en relación con la “cartera de servicios” que la misma pretende cubrir) en la que entranlos factores demográficos y geográficos que se considera que tienen una mayor incidencia sobre la demanda de los principales servicios públicos gestionados por las autonomías y sobre sus costes unitarios de provisión. El cuadroB muestra las variables de reparto del actual SFA-RC y sus ponderaciones, esto es, la fracción de los recursosdisponibles que se distribuye en proporción a cada una de estas variables para calcular las necesidades de gasto(que no es lo mismo que la financiación realmente recibida). Así, por ejemplo, un 30% de los fondos disponibles se reparten en proporción a la población regional y un 1,8% en proporción a la superficie, mientras que un 0,6% se reserva para las dos comunidades insulares. Una variable importante para Galicia, por ejemplo, es la dispersión de la población, que se mide a través del número de entidades singulares de población existente en cadaterritorio.

La fórmula de reparto se utiliza también para calcular la “población ajustada” de cada comunidad autónoma. En este caso, lo que se reparte con los criterios resumidos en el cuadro B no son los recursos económicos del SFA-RC sino la población total del conjunto de las comunidades de régimen común. Lo que se consigue con esta operación es ponderar las poblaciones regionales por un factor que recoge el coste diferencial por habitante en cada territorio de los principales servicios públicos. De esta forma, se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos serán mayores en las CC AA más envejecidas o extensas, por citar sólo dos de los factores relevantes.

Dividiendo la financiación real de cada comunidad por su población ajustada se obtiene un indicador de “financiación por unidad de necesidad”. Si aceptamos que la fórmula de población ajustada recoge correctamentelas necesidades de gasto, al menos de forma aproximada, este indicador nos proporciona un criterio operativode equidad del sistema de financiación: si lo que buscamos es que todos los ciudadanos puedan acceder a los servicios públicos que gestionan las autonomías en condiciones de igualdad, con independencia de su lugar de residencia, lo que tenemos que hacer es igualar la financiación por habitante ajustado de todas las comunidades autónomas. Esta condición ha estado muy lejos de cumplirse desde la puesta en marcha del actual sistema. 

Los mecanismos de nivelación

Una de las principales novedades del modelo de financiación aprobado en 2009 ha sido la creación de un mecanismo de nivelación de carácter esencialmente horizontal, el llamado “Fondo de Garantía” (de Servicios Públicos Fundamentales). Este Fondo se nutre con un 75% de los ingresos tributarios teóricos de las comunidades autónomas y con una aportación adicional del Estado, lo que en conjunto supone algo más del 75% de los recursos totales del sistema. Este “saco común” se reparte entre las CCAA en proporción a sus necesidades estimadas de gasto o población ajustada, generando así flujos horizontales de recursos entre regiones ricas y pobres que mitigan muy considerablemente las disparidades de partida en términos de recursos tributarios por habitante a igual esfuerzo fiscal.

El último elemento del sistema de financiación está integrado por tres Fondos, los mal llamados “Fondo de Suficiencia”, “Fondo de Cooperación” y “Fondo de Competitividad”. Estos Fondos canalizan transferencias de carácter vertical que van desde la AGE hacia las Comunidades Autónomas (o a la inversa, en algún caso) y se distribuyen con criterios muy diversos y en ocasiones contradictorios. Entre ellos tiene un peso muy importante el “statu quo” (esto es, la situación de cada CC AA en el momento del último cambio de modelo), que el sistema tiende a perpetuar de forma indefinida, pero se incluyen también el nivel de renta per cápita, la densidad de población y su tasa de crecimiento, la existencia de una segunda lengua cooficial y los resultados del resto del sistema en relación con la media o con la capacidad fiscal de cada territorio. En el Fondo de Suficiencia se incluye también la financiación para las competencias no homogéneas, como la policía autonómica o la gestión de las instituciones penitenciarias, que han sido asumidas, hasta el momento, sólo por algunas comunidades autónomas.

Las comunidades forales

El País Vasco y Navarra disfrutan de un sistema fiscal y de financiación diferente del que se aplica en el resto de las CC AA. El llamado “sistema de concierto o convenio (SFA-SCC)” otorga a los territorios forales un nivel muy elevado de autonomía fiscal. Éstos recaudan íntegramente las principales figuras tributarias y regulan la mayor parte de estas sujetas a las restricciones que impone la Unión Europea y a algunas limitaciones generales, tales como el mantenimiento de una presión fiscal similar a la existente en el resto de España. Puesto que los rendimientos del grueso de los impuestos se atribuyen a las haciendas forales, la normativa establece que la contribución de los hogares y empresas vascas y navarras a la financiación de los servicios comunes que presta el Estado se canalizará a través de una transferencia de estas haciendas a la hacienda estatal. Esta transferencia se conoce como “cupo” en el caso vasco y como “aportación” en el navarro. El Concierto y el Convenio también establecen mecanismos de compensación entre las distintas haciendas implicadas con el objetivo teórico de adecuar el reparto final de los ingresos tributarios al de las cargas fiscales efectivamente soportadas por los residentes en cada territorio.

De acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio, el punto de partida para el cálculo del cupo y la aportación ha de ser un desglose del gasto del Estado en dos componentes (que pueden ser distintos en el País Vasco yNavarra en función de las competencias asumidas por cada territorio foral). El primero de ellos, el “gasto asumidoo cargas asumidas”, corresponde al gasto del Estado (dirigido presumiblemente a los territorios de régimencomún) que está ligado a las competencias que han sido asumidas en cada territorio foral por la comunidad autónoma o por las diputaciones. El segundo componente, las “cargas no asumidas”, engloba el gasto estatal en todo el territorio nacional en materias que no han sido efectivamente transferidas a las instituciones forales. De acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio, las haciendas forales contribuyen a financiar sólo este segundo componente del gasto estatal, que correspondería aproximadamente al gasto que tendría que realizar el Estado si todas las comunidades autónomas tuviesen las mismas competencias que el País Vasco o Navarra.

Así pues, para llegar a la base del “cupo” (o la “aportación”) se parte de las cargas del Estado que no han sido asumidas por las instituciones forales. Seguidamente, de esta cantidad se descuenta el déficit del Estado y se aplica un “índice de imputación” que ha de reflejar la capacidad de pago de cada comunidad foral (de acuerdo con el peso de su renta en el total nacional). La cantidad así obtenida se somete seguidamente a una serie de ajustes consistentes en descontar de la base del cupo o aportación los ingresos estatales no concertados o convenidos, esto es, aquellos que el Estado ingresa directamente en su integridad por provenir de fuentes distintas de los tributos que las haciendas forales recaudan en su territorio en virtud del Concierto o el Convenio. 

Otra pieza importante del sistema foral es el “ajuste a consumo del IVA”. Se trata, al menos en principio, de un ajuste técnico que se realiza para que cada administración se quede aproximadamente con la parte del IVA que en última instancia soportan sus ciudadanos, y no con la que se ingresa físicamente en su territorio, que puede ser muy distinta. 

Este es el punto de partida del debate. Sin duda, complejo. Nos encontramos con un sistema absolutamente opaco y, desde esta perspectiva, poco democrático, ya que impide imputar el coste/beneficio de las decisiones de ingreso/gasto público a quienes las toman. En cualquier caso, seguiremos con el proceso de reflexión y en un ulterior escalón veremos si el sistema de financiación adoptado ha funcionado o no, realizando un diagnóstico a partir de los resultados obtenidos. @mundiario