En este artículo culmina un proceso de documentación, lectura crítica, formación de elementos de juicio y de posicionamiento alrededor de un tema tan sensible e importante, como desconocido para la mayoría de la ciudadanía: el sistema de financiación autonómica (SFA). Por ende, la financiación de servicios tan importantes como la salud pública y la asistencia sanitaria, la educación en todos sus niveles, los servicios sociales y la dependencia. En definitiva, los pilares del estado de bienestar europeo. 

Una vez planteadas las bases del debate, visto el impacto de los fondos EIE en la financiación regional española, analizado y diagnosticado el régimen de funcionamiento del SFA y las implicaciones y controversias en torno a un sistema de financiación diferenciado para Cataluña, trataré de avanzar unas propuestas para la reforma del sistema. Resulta evidente que no soy un experto en la cuestión, pero, a pesar de ello, parece que existen elementos a considerar que emergen de forma bastante clara de la documentación manejada. 

En el artículo Financiación autonómica (III): régimen de funcionamiento y diagnóstico señalaba los seis problemas que, con especial incidencia, afectan al SFA:  

I. sistema excesivamente complejo y poco transparente. En alguna medida, opaco (régimen foral),

II. sistema que no responde a criterios claros de reparto y nivelación,

III. sistema con déficit de autonomía de ingreso (capacidad financiera),

IV. sistema caracterizado por un enrevesado sistema de transferencias verticales,

V. sistema con déficit de responsabilidad fiscal y que incumple el principio de equivalencia fiscal,

VI. sistema lastrado por disfunciones en el mecanismo natural de disciplina fiscal, propio de las democracias occidentales. 

Sería una obviedad señalar que una reforma del SFA ha de abordar y resolver estos graves problemas y reforzar las bondades del sistema, que las tiene y han quedado reflejadas. Ha de diseñarse un SFA que explicite a dónde se quiere llegar y que aleje la sensación de desmembramiento cada vez que se avanza en el proceso descentralizador. 

El modelo actual de financiación de las CCAA se aprobó en 2009, con la obligación de revisarlo a los cinco años, esto es, en 2014. Diez años después sigue vigente y la propuesta de financiación singular para Cataluña añade cierta intensidad a las voces que demandan su reformulación. 

Una consideración general para impulsar y enmarcar la reforma 

Definido este momento como “ventana de oportunidad”, quizá sea pertinente realizar un debate global, que afecte a todas las CCAA y que nos lleve a plantear una nueva reforma del SFA que ahonde en los principios del federalismo fiscal y abandone la senda la confrontación “nacional-confederalista”, que tanto gusta a los partidos políticos españoles, instalados en la “política de bandos y bloques”. En esto no entraré y sí en formular la primera propuesta y consideración previa: abandonar la senda del bilateralismo para afrontar y resolver un reto que afecta al conjunto de la sociedad española, consecuentemente a las 17 CCAA, a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y también a las 12.981 entidades locales existentes en España. 

Ese debate, global y conjunto, ha de enmarcarse en un campo de discusión con ciertas premisas:  

el establecimiento del escenario de la reforma; 

la suficiencia y la estabilidad presupuestaria (junto con el control del déficit);

la articulación de una administración tributaria integrada; 

la incorporación de la ordinalidad como un principio general del sistema; 

la revisión -para su incorporación- de los regímenes forales; 

las reformas institucionales: el Senado y el Consejo de Política Fiscal y Financiera, y

la reforma de la planta y la financiación local.

En consecuencia, el nuevo modelo de financiación ha de aportar soluciones que contemplen no solo los problemas de autonomía y nivelación de las CCAA, sino también los desequilibrios financieros del conjunto de las Administraciones Publicas españolas y sus implicaciones para la sostenibilidad del Estado de Bienestar, proponiendo vías para solucionarlos. 

El establecimiento del escenario de la reforma

Cualquier escenario que se considere para la reforma del SFA, ha de caracterizarse a partir de los cuatro elementos básicos que configuran el modelo:

1. el equilibrio vertical entre los diferentes niveles de gobierno (en competencias y recursos), 

2. el incremento de la autonomía tributaria: en capacidad normativa, en atribución de rendimientos impositivos y en competencias de gestión tributaria,

3. los mecanismos y el grado de nivelación, y

4. la estabilidad, coordinación y transparencia del sistema. 

La insuficiencia de recursos, la estabilidad presupuestaria y el control del déficit

La apertura de sucesivos debates sobre el funcionamiento del modelo de financiación de las CCAA ha prestado una creciente atención a dos problemas de importancia patente:  

a) La insuficiencia de recursos para el mantenimiento de los servicios públicos fundamentales para el “estado de bienestar”, que están a cargo de las CCAA. 

b) La responsabilidad de todas las CCAA en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y el control del déficit en España. 

No habrá una solución real para los problemas que plantea el SFA, insisto, de régimen foral y/o de régimen común, si la reforma no contempla como objetivos centrales de la misma: 

1. la mejora de la capacidad y de la estabilidad financiera de las Administraciones Públicas (AAPP), 

2. el logro de un adecuado nivel de corresponsabilidad fiscal de las CCAA, y 

3. la sostenibilidad del estado de bienestar en España. 

Estas tres piezas son esenciales para la recuperación de la confianza en las instituciones y en la viabilidad del Estado de las Autonomías. El coste de no abordar estos temas será perpetuar la inestabilidad en el funcionamiento del “estado de bienestar” y en las relaciones entre las Administraciones Públicas en numerosas materias.  

La reforma del SFA y la Administración Tributaria integrada

Un modelo de Administración tributaria integrada es la alternativa más recomendable para superar los problemas expuestos en el diagnóstico del SFA. Su esencia se podría encontrar en la articulación institucional de un marco de gobernanza de la gestión tributaria en el que participen el Estado y todas las CCAA. También las CCAA de régimen foral, sin menoscabo de sus competencias de gestión de base constitucional. Sin la participación de estas Comunidades no se afrontaría plenamente la corrección de los problemas de coordinación, compartición de la información, economías de escala, etc. 

El propósito es hacer corresponsables de la aplicación del sistema fiscal a ambos niveles de gobierno, con el objetivo común de alcanzar el mejor cumplimiento tributario. 

Para su instrumentación es imperativo que todos los gobiernos implicados participen en los órganos de decisión donde se conforma y dirige la política de gestión del sistema tributario. Ello contribuiría, además, a favorecer la responsabilidad fiscal, en la medida que haría más visible el papel de cada gobierno en el ejercicio del poder tributario, algo muy deseable a la vista de la incorrecta percepción que revelan los contribuyentes respecto de quién establece y exige los diferentes impuestos. 

Para alcanzar una integración realmente efectiva, la participación conjunta del Estado y de las CCAA en la gobernanza de la Administración tributaria debe ser simétrica respecto de las competencias asignadas legalmente a cada nivel de gobierno. 

El máximo nivel de integración podría alcanzarse con la constitución de una única Administración tributaria, de titularidad mixta del Estado y de las CCAA, quizá articulada bajo la figura del Consorcio, regulada en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. 

Figura que permite la coexistencia de las personalidades jurídicas de las diferentes Administraciones tributarias integrantes con el establecimiento de una nueva entidad con estatuto y órganos de gobierno propios. Además, la nueva entidad podría contar con su propio régimen presupuestario, de contabilidad, y de control económico financiero y patrimonial.  

La ordinalidad como principio general del sistema y como límite de la solidaridad interterritorial

La solidaridad interterritorial cuenta con un sólido anclaje constitucional. En particular, el Estado de las Autonomías se ha construido sobre la base de un “deber de auxilio recíproco” o de “recíproco apoyo y mutua lealtad” avalado repetidamente por el Tribunal Constitucional. 

La equidad se concreta en la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español, sin perjuicio de que esas prestaciones puedan modularse como consecuencia del ejercicio de las competencias de las CCAA en materia tributaria. Finalmente, la nivelación es un mecanismo para el desarrollo práctico de lo anterior, instrumentado a través del SFA.

En este punto, la reforma ha de poder resolver: 

a) la cuestión de si los mecanismos de nivelación, incorporados en el sistema, han de reducir (y hasta qué punto o incluso eliminar) la diferencia de recursos -por “unidad de necesidad”- que se observa entre territorios ricos y pobres; y 

b) la cuestión de qué servicios deben de estar incorporados en la cartera de servicios que las “necesidades de gasto” han de cubrir. 

En este sentido, el nuevo sistema de financiación autonómico podría incorporar un criterio operativo de equidad formulado, por ejemplo, en igualar la financiación por “habitante ajustado” de todas las CCAA o garantizar un máximo de diferencia entre unas Comunidades y otras.

El “acuerdo PSC – ERC” establece que la redistribución regional, en lo que afecta a Cataluña, ha de ser transparente y estará limitada por el principio de ordinalidad. Como había señalado anteriormente, es esta una restricción perfectamente razonable si se formula correctamente. Ocurre que entiendo que tal principio debería configurarse como un principio general que inspire al conjunto del SFA, en el sentido de que el sistema pueda “extraer” financiación de quién más tiene, pero no hasta dejarlo -incluso- en peor condición que quién no la tenía originalmente. 

Actualmente, las diferencias de financiación por habitante son todavía mayores cuando se comparan las CCAA de régimen común y las Comunidades forales. La singularidad institucional de estas últimas se concreta a través de los mecanismos del concierto vasco y del convenio navarro, cuyos resultados ponen en evidencia la no participación de las Comunidades forales en la solidaridad interterritorial y la igualdad de acceso a los servicios públicos del conjunto de las Comunidades. No abordar los problemas de equidad que de esa situación se derivan afecta a la estabilidad del sistema de financiación de las Comunidades de régimen común y, más en general, a la estabilidad institucional del Estado de las Autonomías.

La reforma imprescindible en el SFA de los regímenes forales

Creo que, a estas alturas, ya no sorprenderé a nadie si señalo como imprescindible una revisión del “mercadeo” que sistemáticamente acompaña el establecimiento del “cupo” vasco” y de la “aportación” navarra, así como la urgencia y conveniencia de su transformación en un cálculo acotado y transparente que recoja toda la información relevante, incluyendo un listado exhaustivo de cada una de las cargas consideradas asumidas y no asumidas con sus correspondientes valoraciones.

También es preciso revisar los ajustes a consumo del IVA para adecuarlos a las directrices que establece la normativa vigente. Todo ello sin cuestionar el sistema foral de concierto o convenio, ya que soy bastante realista respecto a las posibilidades de acudir a una modificación constitucional al respecto.  Dicha revisión debería incorporar una valoración cierta de las cargas no asumidas por los territorios forales, entre las que habría de incluirse la nivelación interregional. 

La revisión indicada se traduciría, presumiblemente, en una notoria reducción de las disparidades existentes hasta el momento entre los territorios forales y las CCAA de régimen común en términos de financiación por “habitante ajustado”. Cierto es que los cambios necesarios en los flujos financieros entre las administraciones implicadas deberían hacerse de una forma gradual y transparente con el fin de suavizar su impacto.

Sin perjuicio de lo indicado, las Comunidades forales deberían comenzar de forma inmediata a contribuir a la nivelación interterritorial mediante una aportación al revisado SFA. 

El alcance de alguna reforma institucional imprescindible

Pese al tiempo y esfuerzo que se ha dedicado a escribir sobre la “conversión” del Senado en una “verdadera Cámara de representación territorial”, nada se ha avanzado al respecto. Únicamente cabe a aportar un: “incorpórenlo al marco del debate y hagan algo, porque esa Cámara -en su actual configuración- es absolutamente inútil. 

Por otra parte, es sabido que la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) como “órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera”. El CPFF ha desempeñado un papel positivo como foro de encuentro político, pero los mecanismos de coordinación no han funcionado. Por ello, se hace necesario mejorar los contenidos, organización y funcionamiento del Consejo:

1. Dotarlo de mecanismos para la fijación, conjunta y multilateral, de estándares mínimos comunes en servicios fundamentales, en combinación con las conferencias multisectoriales correspondientes,

2. Informar los compromisos del Reino de España con la UE que impliquen a las CCAA,

3. Dotar al CPFF de una estructura administrativa estable, y

4. Modificar el reglamento de régimen interior del CPFF para reformar el sistema de votación y establecer reglas que fomenten un consenso suficiente. 

Por otra parte, pese a no ser objeto de esta reflexión, es bien cierto que ya va tocando realizar una reforma de suficiencia en el ámbito local. El principio de subsidiariedad aconseja no dejar fuera de la reforma a nuestras entidades locales y abordar la “eterna descentralización pendiente”.

Para finalizar, una referencia a la lealtad institucional

La lealtad entre las distintas Administraciones Públicas es una exigencia que se deriva del principio superior de lealtad constitucional. Debe entenderse como el necesario respeto que han de observarse mutuamente las administraciones en el ejercicio de sus competencias, evitando, en la medida de lo posible, que sus decisiones políticas o administrativas tengan efectos negativos sobre los legítimos intereses de las demás. Se trata, pues, de un elemento fundamental para el correcto funcionamiento del Estado autonómico. Porque “los caminos de la lealtad son siempre rectos” (Charles Dickens)

Por cierto, quizá algo de esto último se pudiera aplicar a nuestro actual sistema de partidos, al que deberíamos pedir algo de lealtad institucional, porque … ¿a quién le encargamos todo lo anteriormente escrito? No tenemos muchos eruditos que lo entiendan como Confucio: “El erudito no considera el oro como un preciado tesoro, sino la lealtad y la buena fe”. @mundiario